作者:浙江工業大學政治與公共管理學院 方 巍 王宇婷

1.     政策科學及社會政策的起源

作為政府行為的指導原則，政策的歷史源遠流長。現代政策作為研究對象，通常被認為始于威爾遜對于政治與行政的區分。威爾遜關于公共行政的界定雖然提出了對于政策執行過程的科學研究任務，但它并不是政策研究的全部內容。政策科學的誕生通常被認為與拉斯韋爾出版的《政策科學》一書相聯系，除了強調科學方法，還提出了合理性及價值取向問題。作為政策科學發展歷史上的標志性人物，德羅爾更是強調政策制定和政策科學的哲學思想基礎，明確提出政策與價值判斷之間存在緊密聯系。相對而言，社會政策學科的產生更晚，它直接與蒂特馬斯對于社會政策研究相關。由于社會政策關注弱勢群體基本需要的滿足，以追求社會公正為使命，因而具有更強烈的價值取向。這種學科特點一方面使得人們因為社會政策的價值取向而將其視為倫理學研究，另一方面也令社會政策的研究成果呈現出明顯的思辨色彩。

但是，政策研究自公共行政概念確立之時開始，便努力追求以實證主義特征為代表的科學化。從拉斯韋爾到德羅爾，政策科學研究一直在政策分析過程中重視應用社會科學研究方法，并在第二次世界大戰之后受運籌學家、系統分析家和數學家的影響，大大推動了政策研究的實證主義定量研究。在社會政策研究領域，盡管以蒂特馬斯及倫敦經濟學院為代表的社會政策研究與費邊的社會問題經驗研究有著密切聯系，而此后諸如艾斯平?安德森的《福利資本主義的三個世界的研究》也呈現出強烈的實證主義研究特色，總體上仍然具有價值取向的思辨研究特色。同時需要指出的是，傳統政策科學與社會政策研究中的經驗性基礎，與循證實踐強調經過嚴格評價的研究證據仍有著相當的距離。

2.     循證社會政策的產生與發展

就政策領域來說，最早提出將循證實踐的理念應用于政策研究和決策的是公共衛生，試圖借此解決傳統衛生政策面臨的挑戰，將有限的資源服務于社會群體，維護人類的健康。1997年，詹尼斯克(Jenicek)提出了循證公共衛生政策(EBPH)的概念，將其界定為謹慎地使用現有最佳證據對社區和人群的保健、疾病預防、健康維護和改進 (健康促進)領域做出決策。

同一時期，循證實踐也在教育和青少年犯罪的政策領域得到運用。隨著高中畢業率的下降和青少年暴力行為問題比率的提高，美國聯邦和州政府迫切需要提升青少年犯罪預防政策的成效。漢斯金斯(Ron Haskins)等人要求決策者借助科學證據指導政策制定和現金資助。循證犯罪預防就是依據系統評價之后得到的最佳證據制定犯罪預防政策，由此實現以科學方法預防犯罪行為的目的。

除了公共衛生、犯罪預防和教育領域，循證實踐的理念也越來越多地出現在福利、社會保障等領域的決策研究之中。澳大利亞在無家可歸者政策的制定過程中，決策者根據需要評估后提出了住房救助計劃為了確保政策的循證實踐基礎，政府組織了對無家可歸者住房問題的研究。研究發現，除了缺少定向的、經濟承受范圍內的房源以外，個人問題也是決定無家可歸者數量的問題所在。經過對證據的系統評估，政府最后出臺的政策將聚焦在無家可歸者個人問題的社會干預，而不是僅僅提供更多定向的住房。

3.     循證社會政策的特點

循證社會政策(Evidence-based social policy)是循證實踐在社會政策制定中的發展和應用，在決策的依據和政策研究方法上，均顯示了不同于傳統社會政策的特點。

第一，循證社會政策改變了以往依靠政策制定者的陳舊知識、個人經驗來制定政策的做法，反映了以意識形態為基礎的政策決策模式向有據可循的科學決策模式的轉型。本文在前面關于政策科學的發展部分指出，政策科學具有強烈的價值取向，反映了人們對什么是正確方向的訴求。科爾(Cole)早在1945年便撰文指出，社會政策歷史上各種不同制度觀念的對立，本質上是資本主義和社會主義意識形態、自由放任思想和國家干預思想沖突的反映。喬治與懷爾丁在其《意識形態和社會福利》一書中詳盡分析了西方社會20世紀80年代包括新右派、中間道路、民主社會主義、馬克思主義、女性主義和綠色主義等各種主流意識形態在社會政策上的不同價值取向。雖然艾斯平?安德森關于福利資本主義的三個世界的研究具有扎實的實證依據，但是從他關于北歐民主社會主義、美國的自由主義和歐洲大陸的合作主義的劃分，本質上也體現了不同福利體制之間的意識形態差別。然而，盡管意識形態是一種系統的思想觀念，但它本身并不是建立在科學的證據基礎上。就像20世紀80年代新右派對國家福利的種種指責以及對自由市場競爭的推崇，本身并沒有多少事實依據。鄧廣良曾通過有關文獻回顧研究認為，就所考察的公共服務領域而言，私人部門并不必然比公共部門更為有效。在消防、廢物回收、清潔和公共交通服務方面，私人部門比公共部門更有效率；在供水和供電領域，兩者之間互有千秋；而在資源管理方面，公共部門可能更為有效。顯然，循證社會政策注重研究證據的做法，對于超越單純的意識形態的眾說紛紜、增強決策的科學性具有重要意義。

第二，循證社會政策除了在決策模式上帶來的革命性變革以外，也給傳統社會政策研究方法帶來了根本性的變革。其顛覆了以往政策研究的思辨主導性，突出了政策科學的科學性。現代科學的發展是與經驗性和可驗證性聯系在一起的。雖然現代社會科學方法摒棄了傳統單一的實證主義方法，但是人文主義方法的加盟仍然沒有背離現代科學方法的經驗性基礎，這也是西方現代社會科學與人文學科的本質區別。然而，與一般科學不同，政策學科的應用性、特別是社會政策所追求的公正性，決定了它不同于一般社會科學，不可能完全置價值取向于不顧。這就造成了社會政策研究方法與社會政策的決策相類似，有關論點的論證以相關的意識形態為依據，具有鮮明的思辨特征。循證實踐方法的導入給社會政策研究帶來的方法上的變化便是經驗性取代思辨性，強調結論的可驗證性。這種經驗性既表現在政策所應對的社會問題的研究方面，需要對政策所要回應的社會問題現狀及其形成機理做出經驗性研究，又對相關問題提出的對策也要求有經驗性依據，需要與“通過系統研究能夠獲得的最佳外部證據的結合”。循證社會政策的這一特點，對于中國社會政策研究方法傳統的影響更是顛覆性的。